最高人民法院 关于 人民法院 进一步 深化 多元化 纠纷 解决 机制 改革 的 意见
法 发 [2016] 14 号
（2016 年 6 月 28 日 由 最高人民法院 发布 并 自 当日 起 施行）
深入 推进 多元化 纠纷 解决 机制 改革 ， 是 人民法院 深化 司法 改革 、 实现 司法 为民 公正 司法 和 治理 能力 现代化 的 重要 内容 ， 是 促进 社会 公平 正义 、 维护 社会 和谐 稳定 的必然 要求。 为 贯彻 落实 《中共中央 关于 全面 推进 依法 治国 若干 重大 问题 的 决定》 矛盾 纠纷 多元化 解 机制 的 意见》 ， 现 就 人民法院 进一步 深化 多元化 纠纷解决 机制 改革 、 完善 诉讼 与 非 诉讼 相 衔接 的 纠纷 解决 机制 提出 如下 意见。
一 、 指导 思想 、 主要 目标 和 基本 原则
1. 指导 思想。 全面 贯彻 党 的 十八 大 和 十八 届 三 中 、 四 中 、 五中 全会 精神 ， 以 邓小平 理论 、 “三个代表” 重要 思想 、 科学 发展 观 为 指导 ， 深入 贯彻 习近平 总书记系列 重要 讲话 精神 ， 紧紧 围绕 协调 推进 “四个 全面” 战略 布局 和 五大 发展 理念 ， 主动 适应 经济 发展 新 有效 化解 各类 纠纷 ， 不断 满足 人民 群众 多元 司法 需求 ，实现 人民 安居乐业 、 社会 安定 有序。
2. 主要 目标。 根据 “国家 制定 发展 战略 、 司法 发挥 引领 作用 、 推动 国家 立法 进程” 的 工作 思路 ， 建设 功能 完备 、 形式 多样 、 运行 规范 的 诉 调 对接 平台 ， 畅通 纠纷 解决 渠道 ， 引导 当事人 选择 适当的 纠纷 解决 方式 ； 合理 配置 纠纷 解决 的 社会 资源 ， 完善 和解 、 调解 、 仲裁 诉讼 有机 衔接 、 相互 协调 的 多元化 纠纷 解决 机制 ； 充分 发挥 司法 在 多元化 纠纷 解决 机制建设 中 的 引领 、 推动 和 保障 作用 ， 为 促进 经济 社会 持续 健康 发展 、 全面 建成 小康 社会 提供 有力 的 司法 保障。
3. 基本 原则。
- 坚持 党政 主导 、 综治 协调 、 多元 共 治 ， 构建 各 方面 力量 共同 参与 纠纷 解决 的 工作 格局。
- 坚持 司法 引导 、 诉 调 对接 、 社会 协同 ， 形成 社会 多 层次 多 领域 齐抓共管 的 解 纷 合力。
- 坚持 优化 资源 、 完善 制度 、 法治 保障 ， 提升 社会 组织 解决 纠纷 的 法律 效果。
- 坚持 以 人 为本 、 自愿 合法 、 便民 利民 ， 建立 高效 便捷 的 诉讼 服务 和 纠纷 解决 机制。
- 坚持 立足 国情 、 合理 借鉴 、 改革 创新 ， 完善 具有 中国 特色 的 多元化 纠纷 解决 体系。
二 、 加强 平台 建设
4. 完善 平台 设置。 各级 人民法院 要将 诉 调 对接 平台 建设 与 诉讼 服务 中心 建设 登记 、 诉 调 对接 、 涉诉 信访 等 多项 功能 为 一体 的 综合 服务 平台。 人民法院 应当 配备 专门 人员 从事 诉 调 对接 工作 ， 建立 诉 调 对接 长效 工作 机制 相关 调解 、 仲裁 、 公证 等 机构 或者 组织 在 诉讼 服务 中心 等 部门 设立 调解 工作室、 服务 窗口 ， 也 可以 在 纠纷 多 发 领域 以及 基层 乡镇 （街道） 、 村 （社区） 等 派驻 人员 指导 诉 调 对接 工作。
5. 明确 平台 职责。 人民法院 诉 调 对接 平台 负责 以下 工作 ： 对 诉至 法院 的 纠纷 引导 当事人 选择 非 诉讼 方式 解决 ； 开展 委派 调解 、 委托 调解 ； 办理 司法 确认 案件； 负责 特邀 调解 组织 、 特邀 调解 员 名册 管理 ； 加强 对 调解 工作 的 指导 ， 程序 安排 、 效力 确认 、 法律 指导 等 方面 的 有机 衔接 ， 健全 人民 调解 、 行政 调解、 商 事 调解 、 行业 调解 、 司法 调解 等 的 联动 工作 体系。
6. 完善 与 综治 组织 的 对接。 人民法院 可以 依托 社会 治安 综合 治理 平台 ， 建立 性 纠纷 、 重大 案件 及时 进行 通报 反馈 和 应急 处理 ， 建立 定期 或 不定期 的 联席会议 制度 ， 形成 信息 互通 、 优势 互补 、 协作 配合 的 纠纷 解决 互动 机制。
7. 加强 与 行政 机关 的 对接。 人民法院 要 加强 与 行政 机关 的 沟通 协调 ， 行政 裁决 等 机制 的 对接。 支持 行政 机关 根据 当事人 申请 或者 依 职权 进行 调解 、 裁决 ，或者 依法 作出 其他 处理。 在 治安 管理 、 社会 保障 、 交通事故 赔偿 、 医疗 卫生 、 知识产权 、 证券 期货 等 重点 领域 ， 支持 行政 机关 或者 行政 调解 组织 依法 开展 行政和解 、 行政 调解 工作。
8. 加强 与 人民 调解 组织 的 对接。 不断 完善 对 人民 调解 工作 的 指导 ， ， 人民 扩大 人民 调解 组织 协助 人民法院 解决 纠纷 的 范围 和 规模。 支持 在 纠纷 易 发多 发 领域 创新 发展 行业 性 、 专业 性 人民 调解 组织 ， 建立 健全 覆盖 城乡 的 调解 解决 民间 纠纷 、 化解 基层 矛盾 、 维护 基层 稳定 的 基础 性 作用。
9. 加强 与 商 事 调解 组织 、 行业 调解 组织 的 对接。 积极 推动 具备 、 民办 非 企业 单位 、 商 事 仲裁 机构 等 设立 商 事 调解 组织 、 行业 投资 、 ， 在证券 期货 、 保险 、 房地产 、 工程 承包 、 技术转让 、 环境保护 、 电子商务 、 知识产权 、 国际 贸易 服务。 完善 调解 规则 和 对接 程序 ， 发挥 商 事 调解 组织 、 行业 调解 组织专业化 、 职业 化 优势。
10. 加强 与 仲裁 机构 的 对接。 积极 支持 仲裁 制度 改革 ， 加强 与 商 、 农村 土地 承包 仲裁 机构 等 的 沟通 联系。 尊重 商 事 仲裁 规律 和 仲裁 仲裁 机构 及时 办理保全 申请 ， 依照 法律 规定 处理 撤销 和 不予 执行 仲裁 裁决 案件 ， 规范 涉外。 外国 完善 劳动 人事 争议 仲裁 办案 制度 ， 加强 劳动 人事 争议 仲裁 与 诉讼 的 有效 衔接 ， 探索审 标准 统一 的 新 规则 、 新制度。 加强 对 农村 土地 承包 经营 纠纷 调解 仲裁 的 诉讼 的 合理 衔接 ， 及时 审查 和 执行 农村 土地 承包 仲裁 机构 作出 的 裁决 书 或者 调解书。
11. 加强 与 公证 机构 的 对接。 支持 公证 机构 对 法律 行为 、 事实 和 文书 对 当事人 达成 的 债权 债务 合同 以及 具有 给付 内容 的 和解 协议 、 调解 协议 办理 债权 文书 公证 公证支持 公证 机构 在 送达 、 取证 、 保全 、 执行 等 环节 提供 公证 法律 服务 ， 在 家事 、 商 事 等 领域 开展 公证 活动 或者 调解 服务。 依法 执行 公证 债权 文书。
12. 支持 工会 、 妇联 、 共青团 、 法学 会 等 组织 参与 纠纷 解决。 支持 、 婚姻 家庭 以及 妇女 儿童 权益 等 纠纷。 支持 法学 会 动员 组织 广大 法学 工作者 、 法律 工作者参与 矛盾 纠纷 化解 ， 开展 法律 咨询 服务 和 调解 工作。 支持 其他 社团 组织 参与 解决 与其 职能 相关 的 纠纷。
13. 发挥 其他 社会 力量 的 作用。 充分 发挥 人大代表 、 政协 委员 、 专家 学者 、 律师 、 专业 技术 人员 网格 管理员 、 “五 老 人员” （老 党员 、 老干部、 老 教师 、 老 知识分子 、 老 政法 干警） 等 参与 纠纷 解决 的 作用。 支持 注册 会计师 、 大学生 志愿者 等 为 群众 提供 心理 疏导 、 评估 、 鉴定 、 调解 等 服务。支持 完善 公益 慈善 类 、 城乡 社区 服务 类 社会 组织 建设 ， 鼓励 其 参与 纠纷 解决。
14. 加强 “一站式” 纠纷 解决 平台 建设。 在 道路 交通 、 劳动 争议 、 医疗 土地 承包 、 环境保护 以及 其他 纠纷 多 发 领域 ， 人民法院 可以 与 行政 机关 、 人民调解 组织 、 行业 调解 组织 等 进行 资源 整合 ， 推进 建立 “一站式” 纠纷 解决 服务 平台 ， 切实 减轻 群众 负担。
15. 创新 在线 纠纷 解决 方式。 根据 “互联网 ＋” 战略 要求 ， 推广 现代 信息 技术 在 多元化 在线 调解 、 在线 立案 、 在线 司法 确认 、 在线 审判 、 电子 督促 程序 、 电子送达 等 为 一体 的 信息 平台 ， 实现 纠纷 解决 的 案件 预 判 、 信息 共享 、 资源 整合 、 数据 分析 等 功能 ， 促进 多元化 纠纷 解决 机制 的 信息 化 发展。
16. 推动 多元化 纠纷 解决 机制 的 国际 化 发展。 充分 尊重 中外 当事人 法律 文化 的 多元性 ， 诉讼 方式 解决 纠纷。 进一步 加强 我国 与 其他 国家 和 地区 司法 机构 、 仲裁 机构、 调解 组织 的 交流 和 合作 ， 提升 我国 纠纷 解决 机制 的 国际 竞争 力 和 公信力。 满足 中外 当事人 纠纷 解决 的 多元 需求 ， 为 国家 “一带 一路” 等 重大 战略 的 实施提供 司法 服务 与 保障。
三 、 健全 制度 建设
17. 健全 特邀 调解 制度。 人民法院 可以 吸纳 人民 调解 、 行政 调解 、 商 事 调解 组织 作为 特邀 调解 组织 ， 吸纳 人大代表 、 政协 委员 、 人民 陪审员 、 专家 学者 、律师 、 仲裁 员 、 退休 法律 工作者 等 具备 条件 的 个人 担任 特邀 调解 员。 明确 范围 ， 制定 特邀 调解 规定 ， 完善 特邀 调解 程序 ， 健全 名册 管理 制度， 加强 特邀 调解 队伍 建设。
18. 建立 法院 专职 调解 员 制度。 人民法院 可以 在 诉讼 服务 中心 等 部门 配备 专职 司法 员 人员 担任 ， 从事 调解 指导 工作 和 登记 立案 后 的 委托 调解 工作。 法官 主持 达成调解 协议 的 ， 依法 出具 调解 书 ； 司法 辅助 人员 主持 达成 调解 协议 的 ， 应当 经 法官 审查 后 依法 出具 调解 书。
19. 推动 律师 调解 制度 建设。 人民法院 加强 与 司法 行政 部门 、 律师 协会 、 律师 吸纳 律师 加入 人民法院 特邀 调解 员 名册 ， 探索 建立 律师 调解 工作室 ， 鼓励 律师参与 纠纷 解决。 支持 律师 加入 各类 调解 组织 担任 调解 员 ， 或者 在 律师 事务所 设置 职业 化 优势。 建立 律师 担任 调解 员 的 回避 制度 ， 担任 调解 员 的 律师 不得担任 同一 案件 的 代理人。 推动 建立 律师 接受 委托 代理 时 告知 当事人 选择 非 诉讼 方式 解决 纠纷 的 机制。
20. 完善 刑事诉讼 中 的 和解 、 调解 制度。 对于 符合 刑事诉讼法 规定 可以 和解 或者 调解 民事案件 ， 人民法院 应当 与 公安 机关 、 检察 机关 建立 刑事 和解 、 刑事诉讼 中的 调解 对接 工作 机制 ， 可以 邀请 基层 组织 、 特邀 调解 组织 、 特邀 调解 员 ， 以及 当事人 所在 单位 或者 同事 、 亲友 等 参与 调解 ， 促成 双方 当事人 达成 和解 或者 调解 协议。
21. 促进 完善 行政 调解 、 行政 和解 、 行政 裁决 等 制度。 支持 行政 机关 法律 法规 规定 的 自由 裁量 权 的 案件 开展 行政 调解 工作 ， 支持 行政 机关 通过 、 事实 调查 结果专业 鉴定 或者 法律 意见 ， 引导 促使 当事人 协商 和解 ， 支持 行政 机关 依法 裁决 同 行政管理 活动 密切 相关 的 民事 纠纷。
22. 探索 民 商 事 纠纷 中立 评估 机制。 有条件 的 人民法院 在 医疗 卫生 、 不动产 、 中立 评估 机制 ， 聘请 相关 专业 领域 的 专家 担任 中立 评估 员。 对 当事人提起 的 民 商 事 纠纷 ， 人民法院 可以 建议 当事人 选择 中立 评估 员 ， 协助 出具 评估 报告 参考。 当事人 可以 根据 评估 意见 自行 和解 ， 或者 由 特邀 调解 员 进行 调解。
23. 探索 无 争议 事实 记载 机制。 调解 程序 终结 时 ， 当事人 未 达成 调解 协议 的 ， 可以 用 书面 形式 记载 调解 过程 中 双方 没有 争议 的 事实 ， 并由 当事人 签字确认。 在 诉讼 程序 中 ， 除 涉及 国家 利益 、 社会 公共 利益 和 他人 合法 权益 的 外 ， 当事人 无需 对 调解 过程 中 已 确认 的 无 争议 事实 举证。
24. 探索 无 异议 调解 方案 认可 机制。 经 调解 未能 达成 调解 协议 ， 但是 对 争议 征得 各方 当事人 同意 后 ， 可以 提出 调解 方案 并 书面 送达 双方 当事人。 当事人在 七日 内 未 提出 书面 异议 的 ， 调解 方案 即 视为 双方 自愿 达成 的 调解 协议 成立。 当事人 申请 司法 确认 调解 协议 的 ， 应当 依照 有关 规定 予以 确认。
四 、 完善 程序 安排
25. 建立 纠纷 解决 告知 程序。 人民法院 应当 在 登记 立案 前 对 诉讼 风险 进行 非 诉讼 方式 解决 纠纷 ， 为 当事人 提供 纠纷 解决 方法 、 心理 咨询 、 诉讼 常识 等 方面 的 释明 和 辅导。
26. 鼓励 当事人 先行 协商 和解。 鼓励 当事人 就 纠纷 解决 先行 协商 ， 达成 ， 鼓励 律师 引导 当事人 先行 和解。 特邀 调解 员 、 相关 专家 或者 其他 人员 根据 当事人 的 申请 或委托 参与 协商 ， 可以 为 纠纷 解决 提供 辅助 性 的 协调 和 帮助。
27. 探索 建立 调解 前置 程序。 探索 适用 调解 前置 程序 的 纠纷 范围 和 案件 类型。 关系 、 小额 债务 、 消费者 权益 保护 、 交通事故 、 医疗 纠纷、 物业 管理 等 适宜 调解 的 纠纷 ， 在 征求 当事人 意愿 的 基础 上 ， 引导 当事人 在 登记 立案 前 由 特邀 调解 组织 或者 特邀 调解 员 先行 调解。
28. 健全 委派 、 委托 调解 程序。 对 当事人 起诉 到 人民法院 的 适宜 调解 的 案件 调解 组织 、 特邀 调解 员 进行 调解。 委派 调解 达成协议 的 ， 当事人 可以 依法申请 司法 确认。 当事人 明确 拒绝 调解 的 ， 人民法院 应当 依法 登记 立案。 登记 立案 后 调解 的 案件 ， 经 当事人 同意 ， 可以 委托 给 特邀 调解 组织 、 特邀 调解 员或者 由 人民法院 专职 调解 员 进行 调解。 委托 调解 达成协议 的 ， 经 法官 审查 后 依法 出具 调解 书。
29. 完善 繁简 分流 机制。 对 调解 不成 的 民 商 事 案件 实行 繁简 分流 督促 程序 以及 速 裁 机制 分流 案件 ， 实现 简 案 快 审 、 繁 案 精 审。 完善 认罪认 罚 从宽 制度 ， 进一步 探索 刑事 案件 速 裁 程序 改革 ， 简化 工作 流程 ， 构建 等 相 配套 的 多 层次 诉讼 制度 体系。 按照 行政 诉讼法 规定 ， 完善 行政 案件 繁简 分流机制。
30. 推动 调解 与 裁判 适当 分离。 建立 案件 调解 与 裁判 在 人员 和 程序 调解 的 法官 原则上不 参与 同一 案件 的 裁判 工作。 在 案件 审理 过程 中 ， 双方 当事人 仍有调解 意愿 的 ， 从事 裁判 的 法官 可以 进行 调解。
31. 完善 司法 确认 程序。 经 行政 机关 、 人民 调解 组织 、 商 事 调解 职能 的 组织 调解 达成 的 具有 民事 合同 性质 的 协议 ， 当事人 可以 向 调解 组织 人民 基层 人民法院 或者法庭 依法 申请 确认 其 效力。 登记 立案 前 委派 给 特邀 调解 组织 或者 特邀 调解 员 调解 达成 调解 组织 所在地 或者 委派 调解 的 基层 人民法院 管辖。
32. 加强 调解 与 督促 程序 的 衔接。 以 金钱 或者 有价证券 给付 为 内容 的 法 及其 司法 解释 的 规定 ， 向 有 管辖权 的 基层 人民法院 申请 支付 令 的， 人民法院 应当 依法 发出 支付 令。 债务人 未 在 法定 期限 内 提出 书面 异议 且 逾期 不 履行 支付 令 的 ， 人民法院 可以 强制 执行。
五 、 加强 工作 保障
33. 加强 组织 领导。 各级 人民法院 要 进一步 加强 对 诉 调 对接 工作 的 组织 各负其责 的 工作 机制。 要 主动 争取 党委 、 人大 、 政府 的 支持 ， 推动 出台多元化 纠纷 解决 机制 建设 的 地方 配套 文件 ， 促进 构建 科学 、 系统 的 多元化 纠纷 解决 体系。
34. 加强 指导 监督。 上级 人民法院 要 切实 加强 对 下级 人民法院 的 指导 监督 ， 及时 推广 的 经验。 高级人民法院 要 明确 专门 机构 ， 制定 落实 方案 ， 掌握 工作 情况， 积极 开展 本 辖区 多元化 纠纷 解决 机制 改革 示范 法院 的 评选 工作。 中级 人民法院 要 加强 对 辖区 基层 人民法院 的 指导 监督 ， 促进 多元化 纠纷 解决 机制 改革 不断 取得 实效。
35. 完善 管理 机制。 建立 诉 调 对接 案件 管理 制度 ， 将 委派 调解 、 内容 调解 案件 管理 系统 和 司法 统计 系统。 完善 特邀 调解 组织 、 特邀 调解 员 、 法院 专职调解 员 的 管理 制度 ， 建立 奖惩 机制。
36. 加强 调解 人员 培训。 完善 特邀 调解 员 、 专职 调解 员 的 培训 机制 调解 员 资质 认证 制度 ， 加强 职业 道德 建设 ， 共同 完善 调解 员 职业 水平 评价 体系。
37. 加强 经费 保障。 各级 人民法院 要 主动 争取 党委 和 政府 的 支持 ， 积极 探索 以 购买 服务 等 方式 将 纠纷 解决 委托 给 社会 力量 承担。 支持 商 事 调解 组织 、 行业调解 组织 、 律师 事务所 等 按照 市场 化 运作 ， 根据 当事人 的 需求 提供 纠纷 解决 服务 并 适当 收取 费用。
38. 发挥 诉讼 费用 杠杆 作用。 当事人 自行 和解 而 申请 撤诉 的 ， 免交 的 ， 人民法院 可以 适当 减免 诉讼 费用。 一方 当事人 无正当理由 不 参与 调解 或者 不 履行 调解 协议 、故意 拖延 诉讼 的 ， 人民法院 可以 酌情 增加 其 诉讼 费用 的 负担 部分。
39. 加强 宣传 工作 和 理论 研究。 各级 人民法院 要 大力 宣传 多元化 纠纷 解决 机制 成本 较低 、 对抗性 较弱 、 利于 修复 关系 的 非 诉讼 方式 解决 纠纷。 树立“国家 主导 、 司法 推动 、 社会 参与 、 多元 并举 、 法治 保障” 现代 纠纷 解决 理念 ， 营造 诚信 发展 的 社会 氛围。 加强 与 政法 院校 、 科研 机构 等 单位 的 交流 与合作 ， 积极 推动 研究 成果 的 转化 ， 充分 发挥 多元化 纠纷 解决 理论 对 司法 实践 的 指导 作用。 借鉴 域外 经验 ， 深入 研究 人民法院 在 多元化 纠纷 解决 机制 中 的 职能 作用。
40. 推动 立法 进程。 人民法院 及时 总结 各地 多元化 纠纷 解决 机制 改革 的 成功 经验 ， 积极 地方政府 规章 ， 从而 推动 国家 层面 相关 法律 的 立法 进程 ， 将 改革 实践 成果制度化 、 法律 化 ， 促进 多元化 纠纷 解决 机制 改革 在 法治 轨道 上 健康 发展。